關于化解地方債務問題的政策建議

關于化解地方債務問題的政策建議
2022年06月24日 08:09 市場資訊

  國際金融雜志 

  作者信息

  程昊,安信證券固定收益部投資總監;閻晚晴,西南證券固定收益投資部副董事。

  摘要

  地方政府發行債券融資,曾極大地推動了地方經濟社會的持續發展;但隨著債務總量增長和融資渠道多樣化,債務余額與地方財政不匹配、地區間債務分布不平衡、債務信息不透明、資金使用效率低等問題也逐漸凸顯。特別是地方政府通過地方政府投融資平臺、不規范的PPP項目、政府性基金等變相舉債,衍生出大量隱性債務,增加了監管難度,并且可能引發系統性金融風險。本文通過梳理地方債務相關政策及其實施效果,并借鑒新西蘭、澳大利亞和美國的債務管理經驗,結合我國的現實情況,從財政視角提出了政策建議,包括加強信息披露和建立償債保證制度以化解存量債務、建立科學的指標體系統籌和引導增量債務、改革財政體制以減少地方政府融資需求等。

  關鍵詞:地方政府債務;隱性負債;國際經驗

  中圖分類號:F832            文獻標識碼:A

  地方政府債務有其特殊性和重要性,已成為中國宏觀經濟運行中最大的風險因素之一。一方面,地方政府債務清償危機的負面影響輻射面廣,直接損害地方企業的利益,動搖投資與消費信心,甚至損害公眾利益。Krugman(1988)和Aizenman等(2007)提出的抑制論就強調債務會對經濟增長產生不利影響,認為償債壓力會導致稅收負擔加重,私人投資預期回報率降低。另一方面,一些地方政府隱性擔保的城投債違約形成的示范效應會傷害整個社會誠信體系,動搖金融市場融資的根本。從2017年開始,地方債務“化解存量、遏制增量、規范舉債”成為了防范化解系統性金融風險的重要任務之一。2021年3月15日,國務院常務會議重提“政府杠桿率要有所降低”的要求,說明化解地方債務風險仍是目前一個值得關注的問題。

  

  我國地方債務問題的幾個特征

  第一,地方政府債務總量高,且債務水平與地方財政水平不匹配,清償壓力大。如圖1所示,近幾年來地方政府債務余額特別是專項債務逐年增長,以地方政府債務余額占當年GDP的比例衡量債務負擔可以發現,這一比例從2017年的19.81%上升到2020年的28.5%。2020年地方政府債務余額總計25.66萬億元,其中一般債務12.47萬億元,專項債務12.92萬億元。另外有大約15萬億元的地方政府隱性債務,主要以融資平臺債務、各類政府性基金、PPP等形式中政府的隱性擔保或實際兜底等形式出現,占GDP的14.76%。考慮到地方政府的或有負債尚未被涵蓋,本文認為,我國地方政府債務負擔可能即將達到國際公認規定的60%警戒線。曾經的歐洲主權債務危機這一國際教訓表明,債務不斷累積達到一定水平后會出現清償危機,因此,有理由認為目前地方負債水平仍然較高,償債壓力較大。

  第二,債務在地區間分布不均,個別區域風險突出。以地方政府債券和城投債余額之和測度2020年各省(自治區、直轄市)的負債情況,使用債券余額占GDP的比例衡量債務負擔可以發現,青海省、貴州省、天津市三地債務負擔高企,已超歐盟警戒線60%,償債壓力大。其中,青海省的債務負擔達86.56%,貴州省達80.44%,天津市為79.03%。如果使用債券余額占地方財政收入的比例衡量地方政府的負債率,絕大部分省份的負債率處于300%以上。其中,青海、貴州、湖南三省負債率位居前三,而上海、廣東、北京、西藏、山西等地負債水平較低(見圖2)。違約事件更多地發生在債務壓力相對較大的地區。

  第三,隱性債務和或有負債信息不透明,主體責任不明確。近年來,地方政府融資平臺依然發展迅速,截至2021年2月末,全國共有2463家城投平臺,所擁有的有息負債從2008年的1萬億元左右增長到35萬億元,主要由商業銀行貸款和發行城投債券兩部分構成,其中仍有大量隱性負債。目前,城投平臺缺乏公開透明的信息披露和風險披露機制,投資者和貸款機構難以全面掌握地方政府投融資運行狀況。根據2019年新實施的政府會計準則所確定的負債數額與財政口徑的統計數額仍有差異,可以認為,隱性負債的準確衡量仍是難題。目前,不同機構和學者的測算結果出入較大,而且地方政府通常存在對地方企業的隱性擔保等或有負債。這一部分或有負債更加無法準確計量,導致監管困難,不利于風險的識別和防范。

  第四,地方債券資金使用效率低。一方面,由于前期準備工作不充分和地方挪用資金等原因,專項資金存在閑置問題。2019年,有503.67億元專項債券資金閑置,2020年新冠肺炎疫情暴發的背景下,地方財政收支壓力凸顯,財政自給率弱化,地方債發行規模增大,閑置現象更明顯。另一方面,部分地區存在城市建設缺乏長遠規劃、基建投資過度的問題。這不僅導致了過度融資和資金浪費,也加劇了地方債對民間籌資的擠出效應。此外,由于城投平臺資源不足和配置不合理,且平臺運作不規范不透明,個別項目貪大求快,缺乏有效監管,資金的低效使用加劇,甚至淪為貪腐的工具。

  

  我國改進地方政府債務管理的政策演進

  根據2014年8月修訂,2015年開始實施的《中華人民共和國預算法》,發行債券是地方政府籌措資金的唯一合法方式,并且除外債外各種形式的擔保都不再被允許。雖然此后貸款、非標、各類基金等舉債形式失去了合法地位,但地方政府變相舉債的行為仍屢見不鮮,隱性債務進一步擴張。雖然隱性債務很難準確測算,但根據國際清算銀行、國際貨幣基金組織等機構和一些學者的測算來看,從各種口徑計算的隱性債務余額均逐年增長。

  2014年9月,國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》(簡稱《意見》),提出要加強或有負債監管、實行規模控制、完善債務報告和公開制度等。《意見》在一定程度上規范了地方政府舉債融資機制,但相關政策未能落實到位,例如,或有債務難以準確計量、財政部分地區限額的測算缺乏具體標準、信息披露不到位、對違規融入和使用債務資金的懲罰方法不明確等。

  2018年8月,《防范化解地方政府隱形債務風險的意見》和《地方政府隱形債務問責辦法》出臺,將“隱性債務”這一概念明確界定為2015年之后新增的由政府直接承擔償債責任的違規債務。自此,地方政府隱性負債成為監管的重點,地方政府債務管理框架也發生了變動。2018年之前,地方政府管理框架包括顯性債務、負有擔保責任的隱性債務、可能有救助責任的或有債務和中長期支出責任;2018年之后則變為顯性債務、2015年后的違規債務和其他中長期支出責任,將隱性債務進一步剝離和細化(見表1)。但新的債務框架沒有包括或有債務,因此,仍會低估地方政府債務總額。

  此后,不少地方政府響應文件號召,開始了存量隱性債務化解工作。財政部在2018年9月《地方全口徑債務清查統計填報說明》中,提出了存量隱性債務化解的六種方式。在實踐中,依靠財政資金“開源節流”來償還、盤活國有資產、轉為企業債務是最主要的三種方式。2018年10月和2019年6月出臺的文件允許金融機構對隱性債務進行借新還舊及展期后,商業銀行和國家開發銀行開始參與隱性債務化解,以空間換時間來平滑地方政府債務。但由于2017年12月23日財政部發布的文件中強調“堅持中央不救助”,國家開發銀行參與規模較小。另外,破產清算的方式化解存量債務尚無實踐。

  目前,個別地區如廣東省廣州市、寧夏自治區、河南省、內蒙古商都縣等在存量債務化解方面取得了一定的成果,并探索出了一些可復制的經驗。例如,使用土地出讓收入償還債務、清理和整合城投平臺、資產證券化、將在建項目轉為PPP項目等。但也有一些地方化債方案可實施性差,進度緩慢甚至存在虛假化債的情形。整體看,隱性債務主要來源于地方政府融資平臺,但由于城投平臺轉型緩慢,加上隱性債務測算口徑不一、管理部門不同,導致隱性債務化解效果不甚理想。

  

  國際經驗與借鑒

  雖然我國地方債務具有特殊的歷史背景和現實特征,但發達國家地方債務管理經驗仍有很大的借鑒價值。本文選取在地方債務管理方面有成熟經驗的新西蘭、澳大利亞和美國,分析其特征和借鑒意義。

  新西蘭的地方政府擁有較高的獨立性,主要受法規和市場的約束。其中,發債規模受債務率和利息支出率的限制,且債券的存續期不得超過資金所投項目的期限。此外,新西蘭政府支持對每一筆特殊用途的資金單獨發債券,專款專用,防范地方政府挪用資金和使用效率低的問題。最重要的是,新西蘭有完善的政府或有債務核算和報告體系,對可量化的部分悉數計量,對不可量化的部分要求列明詳細資料。總體來看,新西蘭的債務規模限制條件比較客觀和透明,借款專門化程度高,其政府或有債務核算和報告體系為我國或有負債的衡量提供了借鑒。

  澳大利亞的地方債務融資經歷了從缺乏監管到強監管的過程,目前處于“有管理的自由”階段,形成了公開披露、統籌管理和差異化評級的地方政府債務管理機制。一是擁有完善的財政預算信息公開制度,公開內容包含或有負債的政府合并財務報表、財政預算報告和財政統計核算報告。全面的信息公開制度有利于政府謹慎決策和接受大眾監督,值得我國借鑒。二是聯邦政府會對各級政府的融資計劃進行細致審查和統籌管理。地方政府在制定預算和發行債券時均需經聯邦借款委員會審批,后者在考慮需求的必要程度、地方政府的償還能力和總體負債水平及各地之間平衡的基礎上,調整預算,并設定了地方政府發債規模限額和超限報告制度。三是澳大利亞的地方政府債券采用市場化的發行方式,擁有市場化的定價和獨立的差異化外部評級,弱化了地方政府債券的特殊性。而目前我國評級體系尚不完善,評級不夠獨立準確,且投資者對地方債和城投債有“剛兌信仰”。此外,澳大利亞各地積極探索債務化解方法,例如,墨爾本的公有資產私有化、昆士蘭州制定法案來解決稅收及公共事業服務費拖欠從而降低負債需求等,都取得了較好的效果。

  美國的地方政府債券分為一般責任債券和收益類債券。后者的還債基礎是特定項目或特定稅收,類似于我國的專項債券。所不同的是,我國專項債券約占債券總數的50%,而美國收益類債券占比更大。美國債務風險控制的關鍵在于牢固確立了地方政府的債務主體責任,建立違約風險保險制度,包括信用管理制度、保險管理制度和償債準備金制度來保護投資者利益。而聯邦政府不直接介入債務關系,僅扮演監管者的角色進行事前和事后的監管。鑒于此,我國可以進一步明確主體責任,在堅持“中央不兜底”的同時,通過一定的制度安排保障投資者利益。另外,與前述澳大利亞的經驗相同,美國地方政府債券同樣擁有市場化的發行機制和客觀準確的信用評級,債務信息披露和監管同樣涵蓋地方政府的隱性債務。我國地方政府債務管理可予借鑒。

  

  總結與建議

  第一,通過信息透明化和建立償債保證制度來化解存量債務。一方面,中央政府作為統籌者和監管者,可要求地方政府做好財政預算,并公開披露執行情況和債務資金流向,推動編制和公布地方政府資產負債表,提高債務透明度;同時,進一步完善政府會計準則和報告體系,對“預計負債”等相關概念的界定進一步明確和細化,詳細披露或有負債和隱性債務并分類管理,將可量化的部分納入全口徑債務管理范圍。另一方面,根據明確債務的主體責任有利于市場約束的形成和中央監管的便利的國際經驗,應逐步弱化不同主體間的隱形擔保,明確主體責任,打破“剛兌信仰”。在化解方式上,應該對借新還舊這一方式加以限制,倒逼融資平臺改革和國有資產盤活。為降低系統性風險,可以通過建立違約風險保險制度在一定程度上保護投資者利益。例如,可建立差異化評級體系,根據評級結果設立不同水平的償債準備金。

  第二,建立科學的指標體系限制增量債務,鼓勵采用主體責任相對明確的融資方式解決資金短缺問題。由于不同地區的財政實力不同,債務化解能力也不同,在限制地方政府發債規模的時候也不應一刀切。對此,可以借鑒新西蘭的債務率和利息支出率等相對指標,將債務限額與一般公共預算收入和項目收益率掛鉤。中央在統籌各地的負債水平時,應根據2021年兩會關于中央和地方預算草案的指示,“合理確定政府債務規模、期限結構和分地區限額”,將標準量化和透明化;同時,地方各級政府要科學安排本級政府和下級政府的債務限額分配方案,并在施政時保持一定的靈活性。在管理增量債務時,應“開”“堵”結合,“開正路”才能更好地“堵歪路”。因此,在融資方式上,應該限制城投平臺融資,逐步將隱性債務顯性化;同時,鼓勵專項債、資產證券化等融資方式,使資金用途專一化并加強期限匹配。此外,還可以進一步通過稅收減免和補貼等方式鼓勵規范的PPP等方式的政企合作,以利于厘清企業信用和政府信用邊界,并充分利用城投平臺的基建經驗和能力。

  第三,改革財政體制,從根本上減少地方政府融資需求。短期內,可以通過優化財政轉移支付制度緩解政府資金壓力,但這并非根本性的解決方法。很多研究認為,支出分權與收入集權是導致地方財政困境和阻礙公共服務水平提高的制度性根源,地方政府公共支出責任與地方政府財力之間的矛盾使得融資需求量巨大,導致了地方政府財政風險。因此,財權事權不匹配是地方政府債務風險產生的重要原因之一。此外,一些地方官員為拉動經濟增長進行大量基礎設施建設,且由于債務期限較長,任期內可能并不需要歸還,因此存在過度融資問題。很多項目在本身必要性不大和論證不充分的情況下就盲目融資和開工,進一步導致地方債務資金低效使用。因此,提高地方政府財權事權匹配度、改革地方官員的考核升遷制度,對于化解存量債務、遏制增量債務和解決資金使用效率低的問題具有根本性的重要意義。

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責任編輯:郭建

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